K dozoru nad výkonem samostatné působnosti obce

Dotaz:

Městské zastupitelstvo schválilo obecně závaznou vyhlášku, kterou se vyhlašuje závazná část změny územního plánu a tato vyhláška nabyla platnosti a účinnosti. Následně okresní úřad svým rozhodnutím vydaným dne 18.12.2002 s odvoláním na § 124 odst. 1 zákona o obcích část této obecně závazné vyhláška pozastavil, a to s odůvodněním, že při jejím přijímání došlo k porušení § 22 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním rádu (stavební zákon), protože vyhláška byla při projednávání v zastupitelstvu oproti návrhu projednanému podle stavebního zákona rozšířena. Uvedená záležitost má několik rovin:

a) Může (resp. mohl) okresní úřad pozastavit jen část obecně závazné vyhlášky, když zákon o obcích mluví výslovně jen o pozastavení obecně závazné vyhlášky jako celku?

b) Kdo může po 1.1.2003, kdy zanikly okresní úřady, podat návrh na zrušení obecně závazné vyhlášky (nebo její části), která byla pozastavena před tímto datem, Ústavnímu soudu?

c) Byly skutečně dány zákonné důvody pro pozastavení (části) vyhlášky?

Odpověď:

Podle § 124 odst. 1 zákona o obcích (ve znění do 31.12.2002) platilo, že odporuje-li obecně závazná vyhláška obce zákonu, pozastaví okresní úřad její výkon. Toto ustanovení tedy výslovně nemluvilo o pravomoci okresního úřadu pozastavit jen část (tzn. jedno nebo více ustanovení) obecně závazné vyhlášky.

Čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy i § 64 odst. 2 zákona o Ústavním soudu však mluví o zrušení jiného právního předpisu nebo jeho jednotlivých ustanovení. Podle § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu mohl přednosta okresního úřadu (do 31.12.2002) podat Ústavnímu soudu návrh na zrušení právního předpisu nebo jeho jednotlivých ustanovení, ačkoliv zákon o obcích mu přiznával toliko kompetenci pozastavit vyhlášku nebo nařízení jako celek. Příslušná ustanovení zákona o obcích, resp. Ústavy CR a zákona o Ústavním soudu je nicméně třeba chápat v jejich vzájemné souvislosti a nikoliv izolovaně. Je-li tedy Ústavnímu soudu svěřena kompetence zrušit jak právní předpis jako celek, tak i jeho část (ustanovení), mohl-li dále okresní úřad (od 1.1.2003 Ministerstvo vnitra) pozastavit účinnost právního předpisu jako celku a mohl-li přednosta okresního úřadu (od 1.1.2003 ministr vnitra) podat Ústavnímu soudu návrh na zrušení právního předpisu obce nebo jeho jednotlivých ustanovení, pak je zřejmě třeba z povahy věci dovozovat, že mohl pozastavit i část (ustanovení) obecně závazné vyhlášky obce. V daném případe by asi nešlo ze strany okresního úřadu o překročení zákonem stanovené pravomoci. Jde tu tedy spíše o jistou neprovázanost zákona o obcích se zákonem o Ústavním soudu, která přetrvává i po 1.1.2003. Obecně by však melo platit, že Ústavnímu soudu lze podat návrh na zrušení jen těch ustanovení, která byla předtím pozastavena (návaznost aktivní procesní legitimace v řízení před Ústavním soudem na výkon správního dozoru). Došlo-li tedy k tomu, že okresní úřad pozastavil část (ustanovení) obecně závazné vyhlášky, je vyhláška jako celek platná, to její ustanovení, které bylo pozastaveno, však není účinné a je třeba na ne po celou dobu platnosti rozhodnutí o pozastavení hledět, jako by ve vyhlášce vůbec nebylo obsaženo.

Druhou (a složitější) otázkou je, kdo má (může) po 1.1.2003 podat Ústavnímu soudu návrh na zrušení obecně závazné vyhlášky (nebo jejího jednotlivého ustanovení) pozastavené okresním úřadem před 31.12.2002. Do 31.12.2002 tak mohl ve smyslu zákona o obcích a na základe zákona o Ústavním soudu činit přednosta okresního úřadu, od 1.1.2003 přešla tato pravomoc na ministra vnitra. Ani novela zákona o obcích ani zákon č. 320/2002 Sb. však neobsahují přechodné ustanovení, které by upravovalo právní režim vyhlášek pozastavených před 1.1.2003, kdy návrh Ústavnímu soudu do tohoto data podán nebyl. Lze nicméně soudit, že právo podat Ústavnímu soudu návrh na zrušení pozastavené obecně závazné vyhlášky (nebo jejího ustanovení) má v těchto případech ministr vnitra, neboť příslušné ustanovení zákona o Ústavním soudu (§ 64 odst. 2 písm. g) tohoto zákona) je formulováno natolik obecně, že takový výklad a postup umožňuje. Je to ostatně paradoxně i v zájmu obce samotné, neboť nebyl-li by takový návrh Ústavnímu soudu podán, vyhláška by teoreticky mohla zůstat (na základě rozhodnutí okresního úřadu) pozastavena "navždy". Pak by zřejmě musela obec (chtěla-li by zjednat změnu tohoto stavu) podat ústavní stížnost proti nezákonnému zásahu státu do práva na samosprávu (složitější by to bylo v případě pozastaveného nařízení obce), je však otázkou, vůči kterému orgánu státu by ústavní stížnost směřovala (i zde je totiž problém s právním nástupnictvím po zrušení okresních úřadu).

Pokud jde o třetí rozměr posuzovaného případu, tedy zda byly skutečně dány zákonné důvody pro pozastavení (části) vyhlášky, podle § 84 odst. 2 písmo b) zákona o obcích je zastupitelstvu obce vyhrazeno schvalovat územní plán obce a regulační plán a vyhlašovat jejich závazné části obecně závaznou vyhláškou.

V daném případě se nelogicky mísí samostatná a přenesená působnost obce, neboť zatímco schvalování územního plánu obce a regulačního plánu a vyhlašování jejich závazných částí obecně závaznou vyhláškou je výkonem samostatné působnosti obce (viz § 35 odst. 2 druhá věta zákona o obcích), v § 13 stavebního zákona je stanoveno, že obec pořizuje územní plán obce, regulační plány a územně plánovací podklady v přenesené působnosti. Toto ustanovení sice úplně neodpovídá dikci § 140a tohoto zákona, podle něhož jsou působnosti stanovené krajskému

úřadu, obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností, Magistrátu hlavního města Prahy, úřadu městské části hlavního města Prahy, magistrátu nebo úřadu městské části nebo úřadu městského obvodu územně členěného statutárního města, městskému nebo obecnímu úřadu podle tohoto zákona výkonem přenesené působnosti (§ 13 mluví o obci, § 140a o obecním úřadu), nelze však než konstatovat, že pořizování územního plánu obce, regulačního plánu a územně plánovacích podkladu je výkonem přenesené působnosti (státní správy).

Zákon (ani stavební ani zákon o obcích) jednoznačně neřeší, zda zastupitelstvo obce musí na základe § 84 odst. 2 písmo b) zákona o obcích schválit územní plán obce v té podobě, v jaké

je mu předložen, aniž by v něm mohlo činit jakékoliv změny.

Na základě § 13 stavebního zákona je přenesenou působností pouze pořizování územně plánovací dokumentace (oddíl 4 části první stavebního zákona), nikoliv ale její schvalování (oddíl 5 části první stavebního zákona). Tato diferenciace plyne jak z § 140a stavebního zákona, tak i z § 8 zákona o obcích. Podle § 26 odst. 2 stavebního zákona územní plány obcí a regulační plány pro svá území schvaluje obec (ve smyslu § 84 odst. 2 písm. b) zákona o obcích tedy zastupitelstvo obce). Pro pořizování územně plánovací dokumentace stanoví však stavební zákon v § 16 až 25 určitá procesní pravidla, jejichž cílem je zejména chránit vlastnická práva vlastníku pozemku, jichž se navrhovaná územně plánovací dokumentace týká. Lze soudit, že pokud by zastupitelstvo obce při projednávání územního plánu obce schválilo jinou variantu, než jaká byla ve smyslu uvedených ustanovení stavebního zákona veřejně projednána, dalo by se to hodnotit jako krácení práv dotčených vlastníků a obcházení zákona. V takovém případě by tedy bylo zřejmě možné obecně závaznou vyhlášku, již zastupitelstvo obce vyhlašuje závaznou část územního plánu obce, který nebyl (třeba jen zčásti) projednán ve smyslu příslušných ustanovení stavebního zákona, pro rozpor se zákonem pozastavit.

JUDr. Josef Vedral, Ph.D.

Kdo je oprávněnou osobou k užívání úředního razítka ve smyslu § 6 odst. 1 zákona č. 352/2001 Sb., o užívání státních symbolů ČR? Obec (§ 2 písm. f) nebo obecní úřad (§ 2 písm. e)?

Obec je veřejnoprávní korporací a její činnost je uskutečňována prostřednictvím jejích orgánu. Mluví-li se proto v textu zákona o obci, je jím třeba rozumět nejen obec v širším smyslu, tedy "společenství občanů", ale předvídá-li zákon také výkon nějaké působnosti obce, je nutné si pod pojmem "obec" představit konkrétní orgán, který je příslušný k výkonu určité činnosti. Jelikož užívání úředního razítka bude vázáno na výkon přenesené působnosti (tedy zákonem stanovené případy, kdy příslušný orgán obce zastupuje ve výkonu státní správy stát a při tom užívá úřední razítko s malým státním znakem), lze říci, že toto razítko bude používáno zejména obecním úřadem. Dalšími orgány obce, které budou vedle obecního úřadu v rámci své působnosti

používat úřední razítko, jsou komise rady obce, jimž byl svěřen výkon přenesené působnosti v určitých věcech a zvláštní orgány obce (přestupková komise).

Co se týče určení oprávněné osoby a z toho vyplývajících náležitostí úředního razítka podle § 6 zákona č. 352/2001 Sb., o užívání státních symbolů ČR, je třeba vycházet z § 2 písm. f) tohoto zákona. To pokládá za oprávněnou osobu pouze obec a nikoli obecní úřad, který jakožto orgán územního samosprávného celku nelze podřadit pod § 2 písm. e) zákona. Je sice pravda, že dodržením příslušných ustanovení zákona č. 352/2001 Sb. a zákona o obcích dojde k situaci, kdy text v záhlaví písemnosti vyhotovené orgánem obce v přenesené působnosti nebude totožný s nápisem na obvodu úředního razítka, nicméně za osobu oprávněnou k užívání úředního razítka s malým státním znakem je nutno považovat pouze obec a tomu musí odpovídat i označení podle § 6 zákona.

Mgr. Alžběta Panušková

Zákon o obcích uvádí ohledně složení výborů a komisí rady obce jediné omezení – předsedou výboru je vždy člen zastupitelstva. Může nad rámec zákona rada obce stanovit další omezení (např. členem výboru musí být pouze člen zastupitelstva nebo předsedou komise musí být člen zastupitelstva)?

Do vyhrazené pravomoci zastupitelstva obce patří na základě § 84 odst. 2 písm. o) zákona o obcích zřizovat a rušit výbory, volit jejich předsedy a další členy a odvolávat je z funkce.  Finanční a kontrolní výbor je třeba zřídit vždy (výbor pro národnostní menšiny za podmínky, že nastanou zákonem předvídané skutečnosti § 117 odst. 3). Ostatní výbory může zastupitelstvo zřídit dle svého uvážení a potřeb obce. Rozhodování o personálním složení těchto svých iniciativních a kontrolních orgánů náleží taktéž do vyhrazené pravomoci zastupitelstva obce. Při tomto výběru bude zpravidla zastupitelstvo brát v úvahu odborné znalosti a zkušenosti jednotlivých osob, konečné rozhodnutí ohledně volby členů výboru je však plně v kompetenci zastupitelstva obce (samozřejmě při respektování zásad a omezení plynoucích ze zákona o obcích a týkajících se například počtu členů výboru, osoby předsedy výboru nebo v případě finančního a kontrolního výboru neslučitelnosti některých funkcí) a rada obce není oprávněna nikterak do této oblasti zasahovat. Obdobně zastupitelstvo obce nemůže zasahovat do vyhrazených pravomocí rady obce, mezi které patří na základe § 102 odst. 2 písm. h) zákona o obcích zřizovat a zrušovat podle potřeby komise rady obce jako své iniciativní a poradní orgány, jmenovat a odvolávat z funkce jejich předsedy a členy.

Jelikož zákon o obcích nestanoví žádné požadavky ohledně personálního složení komisí (výjimkou je případ, kdy byl komisi svěřen výkon přenesené působnosti nebo případ, kdy zvláštní zákon upravující povinnost zřídit komisi stanoví zároveň podmínky týkající se jejího složení), nabízí se otázka, zda rada obce může určit zásady, kterými se bude řídit při výběru osob jmenovaných do funkce člena komise. A podobně, zda-li zastupitelstvo obce může stanovit kromě požadavků vyplývajících z příslušných ustanovení zákona o obcích některá další omezení týkající se volby členu výboru. Uvedené záležitosti patří do vyhrazené pravomoci zastupitelstva obce nebo rady obce a zákon nevylučuje, aby si ten orgán obce, do jehož působnosti náleží zřizování příslušného orgánu (výboru nebo komise), stanovil pravidla pro obsazování jednotlivých funkcí i nad rámec zákonných omezení. To však samozřejmě pouze za podmínky dodržování příslušných zákonných ustanovení.

Kdo je oprávněn rozhodovat o odměnách neuvolněných členů zastupitelstva obce?

Dotaz:

V zápisu ze zasedání rady obce jsem se dočetl, že si rada obce odsouhlasila odměny. Kromě starosty (uvolněný člen zastupitelstva) se jedná o neuvolněné členy zastupitelstva obce, kteří zastávají funkci v jednom případe místostarosty a ve zbylých funkce členů rady. Výše odměn byla stanovena v souladu s právním předpisem, který stanovuje výši odměn členů zastupitelstev. Došlo tímto rozhodnutím k porušení zákona o obcích a mělo by být proto takové usnesení zrušeno? Mohla by být pro členy rady obce, kteří takto pobírají odměny, vyvozena i trestní odpovědnost?

Odpověď:

Neuvolněným členům zastupitelstva obce může být za výkon funkce poskytnuta měsíční odměna a další odměna. Její maximální výše je stanovena nařízením vlády č. 358/2000 Sb., o odměnách za výkon funkce členům zastupitelstev. Pro neuvolněné členy zastupitelstva tedy nárok na odměny neplyne přímo ze zákona jako je tomu u členů zastupitelstva, kteří jsou pro výkon své funkce dlouhodobě uvolněni (za splnění zákonných podmínek), ale o tom, zda bude poskytnuta a v jaké výši (při respektování maximální hranice danou nařízením vlády), rozhoduje zastupitelstvo obce, přičemž stanovení výše odměn neuvolněným členům zastupitelstva obce náleží na základě § 84 odst. 2 zákona o obcích do jeho vyhrazené působnosti, tedy mezi záležitosti, jejichž rozhodování si rada obce na sebe nemůže vztáhnout. Takové usnesení rady obce by bylo přijato orgánem k tomu nepříslušným a byla by tak porušena ta ustanovení zákona o obcích, která stanoví rozdělení kompetencí mezi jednotlivé orgány obce (konkrétně § 84 odst. 2 písm. r) zákona). A z tohoto důvodu je usnesení rady obce v rozporu se zákonem a mělo by být zrušeno.

Jaké jsou tedy možnosti nápravy a kdo je oprávněn zrušit, popř. pozastavit výkon usnesení rady obce?

Podle § 105 odst. 1 starosta pozastaví výkon usnesení rady obce, má-li za to, že je nesprávné. Věc pak předloží k rozhodnutí nejbližšímu zasedání zastupitelstva obce. A v návaznosti na to stanoví § 84 odst. 5, že zastupitelstvo obce rozhoduje o zrušení usnesení rady obce, jsou-li mu předložena k rozhodnutí podle § 105 odst. 1. Pod pojmem "nesprávné usnesení" nutno chápat nejen usnesení, které je v rozporu se zákonem nebo jiným právním předpisem, ale i usnesení, které je nevhodné například z důvodu ekonomických.

Do 31.12.2002 bylo v zákoně o obcích obsaženo ještě další ustanovení týkající se rušení usnesení rady obce. Byl to § 88, který stanovil, že zastupitelstvo zruší usnesení rady obce (tedy samo z vlastní iniciativy bez předchozího zásahu starosty), jestliže je v rozporu s právním předpisem nebo usnesením zastupitelstva obce. Toto ustanovení bylo s účinností od 1.1.2003 zrušeno zákonem č. 313/2002 Sb.

Od 1. ledna tohoto roku se tedy výkon pravomoci zastupitelstva obce rušit unesení rady obce omezil pouze na ty případy, kdy mu "nesprávné" usnesení bude předloženo k rozhodnutí starostou.

Další způsob nápravy přichází v úvahu v rámci správního dozoru nad samostatnou působností obce, jehož výkonem jsou pověřeny krajský úřad a Ministerstvo vnitra.

Podle § 105 odst. 2 zákona o obcích zašle starosta krajskému úřadu usnesení, rozhodnutí a jiná opatření orgánů obce, jestliže o to ředitel krajského úřadu požádá. Jestliže o to požádá Ministerstvo vnitra, zašle je též tomuto ministerstvu. Dozor nad výkonem samostatné působnosti při přijímání usnesení orgány obce tedy vychází z jiných principu, než je tomu u obecně závazných vyhlášek, u nichž je obecní úřad povinen zaslat je neprodleně po jejich vyhlášení příslušnému krajskému úřadu k provedení následné kontroly souladu tohoto právního předpisu obce se zákonem. U usnesení tomu tak není a k výkonu kontroly z hlediska jeho souladu se zákonem (či jiným právním předpisem) tak bude přistoupeno zpravidla v důsledku došlého podnětu upozorňujícího na existenci sporného usnesení orgánu obce.

Proces nápravy usnesení, rozhodnutí nebo opatření orgánu obce v samostatné působnosti, jsou-li v rozporu se zákonem nebo jiným právním předpisem, je upraven v § 124a zákona o obcích a muže vyústit (nebyla-li náprava zjednána obcí dříve) až ve zrušení těchto napadených aktů soudem.

Pro trestní stíhání členů rady však nejsou dle mého názoru dostatečné důvody. Určitý postih členů rady by tak mohl pramenit pouze z roviny odpovědnosti politické, neboť rada obce odpovídá ze své činnosti zastupitelstvu obce (§ 99 odst. 1 zákona o obcích) a také starosta je za výkon své funkce odpovědný zastupitelstvu obce. A to je oprávněno odvolávat jednotlivé členy rady obce (i radu obce jako celek) ze své funkce (§ 84 odst. 2 písm. m) zákona o obcích).

Mgr. Alžběta Panušková